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我國建設用地集約利用內涵與時間特征分析

發布時間:2016.05.04
1我國建設用地集約利用內涵理解
1.1 西方經濟學界有關土地“集約”利用的研究概況
西方經濟學研究中,土地集約利用即是指在土地上投入更高比例的資本、技術、勞動等生產要素(以下簡稱“可變要素”)。在對土地利用的研究中,“集約”與“粗放”作為兩種對等的土地利用方式,本身并不存在孰優孰劣的問題。相關研究的重點是土地利用的投入產出關系,土地利用方式的選擇取決于哪一種方式能夠為土地使用者個體帶來更大的收益。
1.2 我國“集約”一詞的使用及詞義演變情況
在1990年代之前,“集約”一詞在我國主要使用在農業相關領域。之后,受到國家宏觀政策中“集約型”經濟增長方式理念的影響,詞語的使用范圍和詞義都發生較大的變化。應用在經濟增長方式中的“集約”概念不只用于土地利用領域,針對的對象更為寬泛;而且其強調的是通過優化管理和改進技術提高各類要素的使用效率來增加產出,而非簡單通過生產要素投入(包括可變要素)來增加產出。
1.3 當前語境下的建設用地集約利用內涵理解
“集約”詞義的拓展造成研究中對建設用地集約利用相關概念理解上的分歧。筆者認為,對于建設用地集約利用概念內涵的理解可以通過對得到普遍認同觀點的歸納來形成。本論文對當前語境下建設用地集約利用的內涵特征總結如下:1)建設用地集約利用不僅表現為較高的土地利用強度,還包括合理、高效的土地利用結構與布局;2)建設用地集約利用的最主要目的是提高土地利用效率,從而減少土地占用,保護耕地資源;3)建設用地集約利用的直接實現方式包括增加土地上的可變要素投入、調整土地功能和布局等,這些方式的運用一方面有賴于市場力量的推動,另一方面則需要通過政府的控制和引導來促進其實現。
2我國促進建設用地集約利用的實踐特征
2.1 土地粗放利用問題的形成受到多重因素影響
2.1.1 農用地轉為建設用地的直接成本低
新增建設用地主要來源于農業用地的轉化,目前土地由農業用途轉化為建設用地的直接成本較低,是造成土地粗放利用的最根本原因。按照現有的建設用地征收補償標準,補償費用甚至低于本來已經處于較低水平的農用地實際價值,進一步刺激了地方政府的征地沖動,使得土地征用面積超過市場決定的均衡水平,造成土地征而未用現象普遍存在的問題。
2.1.2 土地的市場化配置不充分
目前,我國土地資源的市場配置機制尚不充分,存在大量無償劃撥的土地以及以較低價格出讓的工業用地等。按照經濟學理論,生產要素配置過程中,可變要素價格和土地價格的關系決定了要素配置的最優比例。在土地無償或者低價取得的情況下,土地使用者以粗放方式利用土地在經濟上更具合理性,因而造成土地普遍低效利用的情況。
2.1.3 土地制度不完善的制約
隨著城市土地價值的提升和產業結構的調整,一部分早期社會經濟條件下形成的存量建設用地,其使用功能和建設特征已不能適應目前的社會發展條件,形成土地閑置或者相對低效利用的情況。由于目前我國的土地產權、使用制度尚不完善,例如在土地的使用權轉讓、存量建設用地的功能調整等方面的制度安排尚不充分,相關規劃編制不能適應城市更新需求,一些集約利用方式的實現受到現有制度的制約。
2.1.4 土地資產快速增值的誘惑
隨著我國經濟的快速發展和經濟體制改革的深入,土地的資產價值日益凸顯。在快速城鎮化發展階段,土地資產具有更大的增值潛力。即使不對土地進行使用,通過持有土地待到土地增值后進行開發或轉讓,也能夠獲得豐厚的利潤,由此造成了土地閑置的情況。
2.2 政策作為重要的驅動力,相關實踐主要以自上而下的方式推動
在目前情況下,依靠市場、技術以及社會力量的推動,土地集約利用的程度難以達到國家政策要求的水平,因此在我國促進建設用地集約利用的實踐中,政策成為了重要的驅動力,政府在具體實踐中發揮著主要的作用。政策所發揮的主要作用包括:通過制定相關規劃、用地計劃以及建設用地標準,強化土地管理,約束土地使用者的行為,促使其以集約方式利用土地;制定鼓勵政策對土地使用者的集約利用行為進行激勵,或者通過價格干預、稅收調節等手段提高土地使用者的成本,倒逼土地的集約利用,以多種方式彌補市場條件的不足;完善以及創新土地制度,改善市場環境,使市場機制的激勵約束作用得到更好發揮。
土地集約利用的政策導向基于糧食安全等國家利益因素而提出,因此中央政府在政策引導過程中處于主導地位。中央政府通過確定整體的政策要求、控制標準和實施路徑等來指導地方政府的具體工作,并對地方政府的行為進行監督和規范。在自上而下的政策推動過程中,地方政府結合中央政策制定地方性的引導和鼓勵政策,進行制度創新的探索;同時編制相應的用地計劃、規劃以及標準等,并通過管理工作進行具體落實;在一些針對存量建設用地的土地整治、城市更新工作中,政府還直接組織或者深度參與到具體項目的實施當中。
2.3 利益是影響政策實施效果的關鍵因素
在政策執行過程中,利益的矛盾和沖突是制約政策作用發揮的關鍵因素。推進建設用地集約利用的過程中,首先存在著國家利益與地方政府利益的矛盾。國家出于保護耕地、保障糧食安全的目的提出集約用地的政策要求。地方政府的主要利益訴求則是推動地方經濟增長、體現城市建設政績和增加地方財政收入等。在土地征收成本對于政府征地行為約束較小的情況下,地方政府更傾向于通過增加土地投入來實現其利益訴求,對于國家的政策要求缺乏主動執行的意愿,存在機械執行、選擇性執行以及斷續執行等情況,影響到政策作用的發揮。
當占有土地的企業和個人以粗放方式利用土地更具經濟上的合理性,而政府按照政策要求對其行為進行約束時,會產生個體利益與國家利益的沖突。目前,國家以及地方對土地利用行為進行約束的規劃、標準等規則制定尚不完善,為爭取自身利益的最大化,土地使用者通過多種方式規避政府的管制,進行利益博弈,影響到政策執行的效果。
對于存量建設用地,在通過土地整治、更新利用實現集約利用的過程中,可產生較大數量的土地增值收益,對于增值收益的分配是相關行動開展中的核心問題。目前大部分存量建設用地整治、更新行動由政府主導實施,政府主導增值收益的分配并獲得主要收益,同時也依靠政府來落實資金和進行工作的組織協調。由于政府人力、財力、物力資源有限,整治行動的大規模開展受到限制。而且在政府主導收益分配的模式下,存在一些地方政府憑借行政力量擠壓、侵犯土地原業主利益的行為,相關主體配合度低影響到行動的順利實施,并可能引發社會矛盾。
3結語
在資源緊約束的條件下,落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度已成為我國土地管理工作的核心內容。通過利益的調節、協調與整合,提高地方政府落實中央政策的主動性,土地使用者配合政策要求的自覺性以及市場力量參與存量土地整治等行動的積極性,以保證政策的順利執行是各級政府應當重點考慮的內容,同時也是相關研究需要深入探討的問題。






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