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撤縣設區背后引發的思考

發布時間:2016.05.04

近日新聞: 17日,北京市政府辦公廳發布消息稱,經國務院批準,撤銷密云縣、延慶縣,設立密云區、延慶區。按照相關要求,撤縣設區后,其行政區域與之前相同。至此,北京最后兩個縣也改為市轄區。

 5年批準撤縣設區46件
   “撤縣設區”,正在成為地方政府眼中代表城市化進程“成果”的“標配”之一。
    據民政部官員此前接受媒體采訪時表示,2011年至2015年9月,國務院共批準撤縣(市)設區行政區劃調整46件,重點調整了在國家發展戰略和國家級發展規劃中具有重要地位的節點城市,解決了一批地級市城區規模偏小和“一市一區”等市轄區規模結構不合理問題,同步撤并了一些規模較小的市轄區。而在上月,國務院批復同意陜西省渭南市華縣撤縣設華州區,再加上密云、延慶兩地,不到5年時間里,“撤縣設區”已經迫近50個案例。
    然而“撤縣設區”不是地方官員一廂情愿的,是有硬性標準的。對GDP水平、一二三產業比重、人口密度、非農業人口達到城市化的標準等各項經濟指標都作出了規定,只有達到了硬性指標,才構成撤縣設市和撤縣設區的條件。
撤縣設區并非都是“香餑餑”
    與國務院已經批準的數目相比,等待撤縣設區的縣為數更多。在這種熱潮背后,其實是利益考量。
    一方面認為,撤縣設區是區域經濟社會發展達到一定階段,區域城鄉建設統籌考量的戰略舉措。在城市發展建設受到門檻阻礙時,如蕭山之于杭州,撤縣設區將有利于促進城鄉建設的統一依法管理,促進城市空間格局的拉大做強,有利于基礎設施與公共服務設施的共建共享,對縣城建設而言,可能會帶來管理水平、城市規劃和建設標準的有效提升,有利于居民社會福利水平的總體提高。
    另一方面認為,地方政府追求土地財政最大化的沖動才是撤縣設區的重要原因?!耙话銦嶂杂诔房h設區的地方都是城市規模比較大、經濟發展水平比較高的較大的轄區市,且現有城市土地資源不足以支撐城市的進一步擴張,因而有將所轄地理距離較近的縣改為區的強烈沖動??h改為區后,廣闊的農村土地會納入城市規劃區范圍,集體經濟組織所有的土地事實上將逐步變為國有土地,土地財政收入也會有很大提高?!?br />     然而,利益衡量不等于理智的選擇,更不一定能帶來理想中的績效結果。

2009年財政部下發《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》,確立在2012年底前力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政的改革目標。在“省管縣”的大背景下,撤縣設區的博弈變得更加復雜。某些地級市政府為維持對縣級政府財政等方面權力的掌控,不顧縣域城鎮化水平、區域發展需要等情況,盲目將縣并入市轄區,不僅沒有將他們帶上城市發展快車道,反而使他們在失去自主權后淪為城市的邊緣,陷入‘假性城市化’的陷阱。

撤縣設區應征求公眾意見
    民政部部長李立國曾在國務院新聞辦舉行的新聞發布會上表示,“不是所有的縣,也不是多數縣能夠改市、改區,只有人口密度、經濟社會發展水平、城鎮集聚的人口,尤其是非農業人口達到城市化的標準,并且各項經濟總量指標達到城市化的程度,才構成撤縣設市和撤縣改區的條件?!泵裾坑?014年10月發布《市轄區設置標準(征求意見稿)》,正是按照人口規模、經濟發展水平和空間限制來擬定標準。
    針對撤縣設區標準過于原則的問題,肖澤晟建議,“國務院應盡快出臺《撤縣設區辦法》,這有別于現行的《市轄區設置標準》,不僅應明確規定撤縣設區的條件,還應規定審核程序中必須向社會公開撤縣設區的理由,舉行公開的聽證會或論證會,廣泛征求社會各界意見,尤其是原縣所屬區域的公眾的意見?!?br />

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